1. Introdução

 

O presente artigo tem por objeto o cotejo analítico das regras especiais de transição conferidas aos Municípios com até 20.000 (vinte mil) habitantes, previstas no art. 176, da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos).

Apesar da pouca literatura jurídica e jurisprudência acerca do tema específico enfocado neste trabalho, mormente pelo fato de a novel legislação ter entrado em vigor recentemente, não havendo, pois, prática considerável quanto à sua efetiva aplicação a casos concretos, adotou-se como metodologia de pesquisa a leitura de ensaios já publicados, os quais traçaram os primeiros enfoques acerca do Projeto de Lei (PL) do Senado nº 4.253/2020, que deu origem à Lei nº 14.133/2021, bem como de obras lançadas nessa última quadra, escritas por renomados juristas.

Não há, contudo, a intenção de esgotar o tema proposto, haja vista que tal pretensão desvirtuaria o escopo do presente trabalho, constituindo, um dos seus principais objetivos, esclarecer ao leitor, qual a postura a ser adotada por gestores públicos ordenadores de despesas em Municípios com até 20.000 (vinte mil) habitantes, visando à correta aplicação da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos.

2. Das regras especiais de transição conferidas pela Lei nº 14.133/2021 aos Municípios com até 20.000 (vinte mil) habitantes

 

Como é de conhecimento geral, em 1º de abril de 2021 entrou em vigor a Lei nº 14.133/2021, que redefiniu o marco legal das licitações e contratos administrativos para todos os entes federativos – União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Apesar de ser considerada pouco moderna, a lei em questão trouxe diversas inovações em relação à Lei nº 8.666/1993, dentre as quais, a possibilidade de se utilizar concomitantemente ambas as legislações – a mais antiga (Leis nº 8.666/1993, 10.520/2002 e 12.462/2011) e a nova (Lei nº 14.133/2021) – pelo prazo de 02 (dois) anos, observando-se as regras de compatibilidade previstas na lei mais nova, vedando-se, pois, a aplicação combinada (mesclagem) das duas leis num mesmo procedimento e/ou contrato (art. 191), restando a legislação mais antiga revogada após o aludido interstício legal (art. 193). 

Por outro lado, a Administração Pública é composta por pessoas, entidades e órgãos que possuem competências e atribuições/funções administrativas específicas delimitadas em lei e em atos normativos de hierarquia inferior, como decretos, portarias e resoluções, exemplificativamente.

Essa intrincada e burocrática organização administrativa carece de tempo para assimilar e se amoldar a inovações legais de grande monta, como é o caso da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos.

Assim, face aos enormes desafios a serem enfrentados pelos entes federativos, em especial por Municípios de médio e pequeno porte, sobretudo aqueles que se situam em regiões longínquas, afastados das áreas de desenvolvimento urbano e comercial; pouco estruturados, tendo como principal fonte de receita o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), sendo-lhes escassa a mão de obra qualificada, é que o legislador entendeu por bem conferir-lhes regras especiais de transição, mormente no que atina ao prazo de adequação a normas específicas aplicáveis às licitações e contratações públicas.

Nesse mesmo sentido caminhou o Parecer da Consultoria do TCU, em breve comentário à hipótese prevista no art. 176, da Lei nº 14.133/2021:

 

37. Ainda em relação a prazos para cumprimento de dispositivos da NLLC, por reconhecer a discrepância de estrutura vivida entre diversos entes federados, presumiu a Nova Lei que os municípios com menos de 20.000 (vinte mil) habitantes teriam maiores dificuldades em implementar a nova sistemática. Assim, o art. 176 concedeu prazo de 6 (seis) anos para que esses municípios passem a ser obrigados a cumprir determinados tópicos legais, inclusive quando às regras relativas à divulgação em sítio eletrônico oficial. Na sequência, são apresentados os meios alternativos em que os municípios com até 20.000 habilitantes deverão publicar as informações e disponibilizar a versão física dos documentos (TC-008.967/2021-0 – Consulta/Dispensa). (grifou-se).

 

Por isso, em seu art. 176, a Lei nº 14.133/2021 facultou aos Municípios com até 20.000 (vinte mil) habitantes, durante o prazo de 06 (seis) anos, contados da data em que a referida lei foi publicada, o cumprimento dos requisitos estabelecidos no seu art. 7º e no caput do seu art. 8º, que tratam, respectivamente, da segregação de funções e dos agentes responsáveis pela condução das licitações.

A doutrina entende ser adequada a faculdade de aplicação dos aludidos dispositivos legais (art. 7º e caput do art. 8º) pelos Municípios com até 20.000 (vinte mil) habitantes, durante o prazo de 06 (seis) anos. Nesse sentido, colha-se escólio de Joel de Menezes Niebuhr:

 

Talvez a maior utilidade do artigo 176 seja adiar por 6 (seis) anos a obrigação dos municípios de tomar as medidas para a segregação de funções, em conformidade com o § 1º do artigo 7º, cujo texto veda “[...] a designação do mesmo agente público para atuação simultânea em funções mais suscetíveis a riscos [...]”. É que, para cumprir essa ordem, os municípios precisariam ampliar os seus quadros, difícil de se fazer em curto ou médio espaço de tempo, por todas as restrições financeiras enfrentadas (NIEBUHR, 2021, p. 18).

 

Apesar de constituir faculdade conferida aos Municípios em questão durante a vigência do aludido prazo de transição, tais dispositivos são considerados inovações positivas trazidas pela nova lei, conforme assevera Marçal Justen Filho: “Existem inovações positivas, mas são pontuais. A melhor delas é a imposição das diretrizes de gestão por competência, de governança pública e de segregação de funções” (JUSTEN FILHO, 2021, p. 1). (grifou-se).

Ademais, conforme reza o aludido art. 176, no referido prazo, faculta-se também a tais Municípios realizarem licitações eletrônicas (art. 17, § 2º), bem como o cumprimento das regras sobre divulgação em sítio eletrônico oficial, previstas na dita lei. No tocante a esta faculdade, entende-se que, o cumprimento de tal regra pelos Municípios em questão, em curto prazo, não suscitaria maiores problemas, mormente pelo fato de o Decreto Federal nº 10.024/2019, já determinar que:

 

Art. 1º [...]

§ 3º Para a aquisição de bens e a contratação de serviços comuns pelos entes federativos, com a utilização de recursos da União decorrentes de transferências voluntárias, tais como convênios e contratos de repasse, a utilização da modalidade de pregão, na forma eletrônica, ou da dispensa eletrônica será obrigatória, exceto nos casos em que a lei ou a regulamentação específica que dispuser sobre a modalidade de transferência discipline de forma diversa as contratações com os recursos do repasse. (§ 3º, do art. 1º, do Decreto Federal nº 10.024/2019).

 

Assim, partindo-se do pressuposto de que a maioria dos Municípios recebem transferências voluntárias da União e empregam boa parte dos recursos na aquisição de bens e na contratação de serviços comuns, já realizam, por força do dispositivo legal acima transcrito, licitação na modalidade Pregão em sua forma eletrônica, de modo que, eventual adaptação/capacitação para a utilização de outras modalidades licitatórias em suas formas eletrônicas não dimanaria maiores esforços dos Municípios com até 20.000 (vinte mil) habitantes.

Nessa senda, para Niebuhr:

 

Esse prazo é muito extenso, parece exagerado 6 (seis) anos, sobretudo para licitar de modo eletrônico e usar diário oficial eletrônico, o que não é nada demais e já vem sendo empregado por quase todos, como, inclusive é exigido pelo § 3º do artigo 1º do Decreto Federal n. 10.024/2019 em relação às transferências voluntárias, que devem ser licitadas por meio de pregão eletrônico (2021, p. 15).

 

Ainda, dentro do citado prazo, por se tratar de “sítio eletrônico oficial”, nos termos do caput do art. 174, da Lei nº 14.133/2021, faculta-se aos Municípios com até 20.000 (vinte mil) habitantes a adoção do Portal Nacional de Compras Públicas (PNCP), devendo, caso optem por não o adotar:

 

[...]

I - publicar, em diário oficial, as informações que esta Lei exige que sejam divulgadas em sítio eletrônico oficial, admitida a publicação de extrato;

II - disponibilizar a versão física dos documentos em suas repartições, vedada a cobrança de qualquer valor, salvo o referente ao fornecimento de edital ou de cópia de documento, que não será superior ao custo de sua reprodução gráfica. (incisos I e II, do parágrafo único, do art. 176, da Lei nº 14.133/2021).

 

A hipótese prevista no art. 176, parágrafo único, incisos I e II, da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, constitui nítida exceção temporal (regra de transição) ao comando descrito no caput do art. 94, da novel Lei, o qual prevê que “A divulgação no Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) é condição indispensável para a eficácia do contrato e de seus aditamentos [...]”.

Assim, o prazo de 06 (seis) anos estipulado no caput do art. 176, da lei sob exame – que não é prazo de vacatio legis –, insere-se no contexto das ditas regras especiais de transição, do qual apenas os Municípios com até 20.000 (vinte mil) habitantes disporão para melhor se adequarem às inovações legais específicas aqui tratadas, introduzidas no ordenamento jurídico através da Lei nº 14.133/2021.

E não é por menos, haja vista que, a maioria dos Municípios de pequeno e médio porte possui sérias limitações em termos de qualificação dos seus quadros técnicos, sobretudo dos diversos agentes públicos que participarão da instrução dos processos licitatórios e da execução dos contratos administrativos deles resultantes, bem como em termos de adequação da legislação local regulamentadora da nova lei, além da adequação legal e orçamentária para fazer face aos novos cargos e funções que serão criados na estrutura administrativa dos referidos entes federativos.

É importante repisar, que, a utilização do aludido prazo pelos Municípios com até 20.000 (vinte mil) habitantes é mera faculdade, podendo tais entes optar por cumprir de imediato – ou no transcurso do prazo – os comandos específicos aqui tratados, entabulados na Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, especificamente na parte que lhes cabem a regra de transição prevista no seu art. 176, sendo de bom senso que tal decisão só seja tomada caso a gestão municipal se sinta apta do ponto de vista legal e orçamentário, bem como tecnicamente qualificada para tanto.

Por fim, para que se tenha a real noção da quantidade de habitantes em determinado Município, basta acessar o sítio eletrônico oficial do IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – (https://www.ibge.gov.br), consultando-se os dados e as estatísticas alusivas ao último censo demográfico realizado no Município desejado. O IBGE é entidade da Administração Pública Federal, vinculada ao Ministério da Economia, sendo o principal provedor de dados e informações oficiais do Governo Federal. 

 

3. Considerações finais

 

Ante ao exposto, tem-se que, ao conferir o prazo demasiadamente extenso de 06 (seis) anos em favor dos Municípios com até 20.000 (vinte mil) habitantes, para que se adequem aos novos primados pontuais aqui tratados, inaugurados pela Lei nº 14.133/2021, em verdade, o legislador quis conferir-lhes regra especial de transição, partindo-se do pressuposto de que, a maioria dos Municípios de médio e pequeno porte não possui a estrutura necessária para a correta aplicação da nova lei, de modo que, a necessidade de adoção de medidas específicas, com vistas ao fiel atendimento do novo Regime de Licitações e Contratos Administrativos, calha por inviabilizam a sua aplicação em tais Municípios a curto e médio prazo.

Assim, tendo em vista que a aludida regra especial de transição findará após o transcurso do prazo de 06 (seis) anos de vigência da nova lei, momento em que todos os seus comandos normativos se tornarão obrigatórios para todos os entes, sem exceção, é prudente que Executivos e Legislativos dos Municípios com até 20.000 (vinte mil) habitantes envidem esforços conjuntos no sentido de atualizar as suas respectivas legislações municipais, tendo-se em mira a reestruturação dos seus quadros de servidores públicos, criando-se, por exemplo, os cargos que eventualmente serão ocupados pelos agentes públicos incumbidos da condução dos processos licitatórios (art. 7º e caput do art. 8º, da Lei nº 14.133/2021), fazendo-se os devidos estudos de impacto orçamentário e financeiro, em obediência às normas atinentes à responsabilidade fiscal.

De igual modo, no transcorrer do referido prazo de transição, deve-se efetivar a realização de licitações na forma eletrônica, bem como a adoção do Portal Nacional de Compras Públicas (PNCP), tendo vista que, esvaindo-se o aludido prazo, as exigências contidas no § 2º do art. 17 e no art. 94, todos da Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, serão obrigatórias, indistintamente, para todos os entes federativos.

Por derradeiro, tendo em vista que o prazo de 06 (seis) anos é mais do que suficiente para que os Municípios com até 20.000 (vinte mil) habitantes se adequem às regras específicas aqui tratadas, recomenda-se maior cautela àqueles que se julgarem aptos a aplicar de imediato a novel lei, pois ainda não se sabe o posicionamento dos órgãos de controle externo e nem do judiciário sobre os seus dispositivos, sobretudo os mais polêmicos.

Some-se a isto, o fato de muitos gestores terem iniciado seus respectivos mandatos a frente do Executivo Municipal neste ano, tendo passado por precárias transições de governo, estando ainda às voltas com a organização administrativa, orçamentária e financeira dos Municípios, que, por vezes, perpassa por um relacionamento conturbado com as Câmaras Municipais, casos em que não se tem maioria para aprovar leis importantes e necessárias à organização e à reestruturação dos Municípios, sobretudo os de pequeno e médio porte.

 

 

4. Referências

JUSTEN FILHO, Marçal. A interpretação da futura lei de licitações: a nova legislação é uma colcha de retalhos. Informativo Justen, Pereira, Oliveira e Talamini, Curitiba, n. 169, março de 2021. In: https://justen.com.br/pdfs/IE169/IE%20169%20-%20MJF%20-%20Lei%20Licit%20Interpret.pdf (Acesso em: 05/10/2021).

NIEBUHR, Joel de Menezes (Coord.). Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 2ª Edição. Zenite, 2021.

Parecer da Consultoria do TCU. TC-008.967/2021-0 – Consulta/Dispensa. In: https://ronnycharles.com.br/wp-content/uploads/2021/07/Parecer-Consultoria-TCU-Possibilidade-de-aplicacao-da-Lei-14133-2021.pdf.

Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021.

Lei nº 10.520, de 17 de julho de 2002.

Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011.

Decreto Federal nº 10.024, de 20 de setembro de 2019.